吕尚春：伤不起的保障房需要通盘考量

10月27日，住房建设部在接受全国人大常委会关于保障房专项问询时，来自人大委员的提问颇为犀利，囊括了此前在这个问题上的所有疑问。作为事关政治、经济、民生的一个重大事务，来自最高权力机关的强势干预，显示了保障房已经是当下最“伤不起”的大事。

　　来自人大委员的提问，揭开了保障房雾影重重的盖头，最让人莫明其妙的是，保障房年年开工，却不知道竣工多少？最让人担心的是，地方财政越来越吃紧，哪有钱盖出像模像样的公共保障房？这两个疑问，已经持续了两年，到现在几乎路人皆知，因此也没有遮掩的必要了。

　　过去五年，来自国土资源部的数据表明，土地出让金一共是7万亿元，而另有数据表明，过去5年房地产销售额共为17万亿元。土地作为国家不可再生的稀缺资源，归属“集体所有”，也就是说，每个老百姓虽没有私有土地，但却拥有这个国土的“最小单位的土地使用权”。因此，在国土产生巨大经济利益的同时，转移支付于劳作民间的百姓，以改善其居住条件，不仅符合传统“天下为公”的治国理念，也符合现代经济学的产权理论。

　　然而，近年来保障房却成为备受置疑的事情，究其原因，固然有分税制之后，财权上收、事权下放的老问题，但更为显见的是，“土地资产化”已经让基层政权形成了巨大的依赖性，简单说，拍卖土地收取出让金，造成商品房引来社会投资，火热的商品房与越来越昂贵的土地，二者互为循环，掩映生辉，既可改变市容，又能带来丰厚的GDP回报，何乐而不为？

　　因此，不能把建造保障房的资金压力全部推给“分税制”，而是从大政府，到小政府，是不是情愿把来自土地的巨大收益与全民分享。

　　过去5年，无论7万亿元土地财政到底做了什么，就当下提出的保障房攻坚任务而言，来自中央财政只能承担较小一部分，其余需要地方政府找齐补足。这成为问题的关键，一方面地方政府高呼兜里没钱，一方面保障房建造，却越来越成为一件糊弄不了的事情。

　　保障房问题处在一个“顶层”利益与基层利益的交汇点，如果保障房只有数字，不见真招，其负面效应不仅牵扯新的投资增长点难以浮现，更令其本身担当的“政治正确性”难以兑现；如果保障房纷纷上马，但以目前地方的财力，已经出现的“瘦身钢筋、以次充好”等诸多问题，又让人对质量及可用性甚为担忧。近期，广东东莞4000套保障房，仅有300户申请入住，随着“十二五”规划中3600万套逐步建成，又会出现什么情形呢？

　　面对住房制度“零敲碎打”的质疑，住建部部长姜伟新坦承，在此问题上，的确还在“摸着石头过河”，尚未有一步到位的处方。在建多建少、省域平衡、分配退出等等问题上，固然有一个摸索过程，但说实话，这些看似复杂的一个又一个环节，是程序修正问题，而非程序合理与否的要害，我们认为，无论商品房也好，保障房也好，还是土地财政压力，最关键之处莫过于“土地利益”的分配，是否均衡，是否长远。

　　从对商品房的约束条件上看，目前我国商品房交易税、遗产税、房产税三大制约税种，没有任何一项可以成为阻挡社会资金囤积商品房的利器，交易税低廉，遗产税、房产税空缺。当然如果商品房不再担当社会财富的“避风港”，那么土地拍卖，随即会偃旗息鼓，以当前的经济运行状况而言，尚需一个合理的过渡期。我们的城市化进程，还处在一个需要用地换钱的初级阶段。

　　那么，如何让“用地换钱”有理有利有节，就成为问题的核心。笔者近期的一次观摩，深有感触，河北省环北京市之一的固安县，并非让政府招商局到处烧香拉客，而是委托市场化机构，对固安整体运营，在居住、生产、公共服务之间，予以均衡配置，经过近5年的运作，固安新区，在新农村安居、制造业进场、商品房得以均衡发展。反之，目前我们的绝大部分土地，或者纯粹是一个为即时GDP服务的空旷无人的工业区，或者是“地王”之上矗立着庞大的“睡城”，土地利用完全是在不同的行政条块下，单独运行，负责工业的副省市长大搞工业园区，负责民建的副省市长大搞商品房建造，而背后是一块块土地，被来自不同方向的指令分割使用。

　　没有一个基于全局的考量，土地的利用当然是“零敲碎打”，在经济与民生之间当然缺乏“顶层设计”，而如果这个最根本的问题不解决，两三年之后的保障房，仍然将是“没人愿意抱的苦孩子”，因此人大仅仅问责住房建设部，而不问责顶层之上的顶层，那么土地被分割利用的短视之弊难以消弭。

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