上市国企监事会的困惑：只对单一股东负责
上市公司的治理是现代市场经济中的一个重要内容。上市公司所控制的社会财富占到社会经济总量的一半以上。上市公司的治理不仅关乎企业本身发展，而且对社会经济安全有着重要影响。
而上市国有企业的监事会制度也成为专家们关注的焦点。目前国有企业的监事会与民营企业监事会的法律基础、选举机制等不尽相同。南开大学法学院教授万国华指出，由于国有企业监事会人员的任命是行政性的，于是导致国有企业监事会只对国资委这个单一股东负责，而不是对全体股东负责。
国资委政策法规局肖福泉副局长就此表示，国有企业的监事会制度要走向何处是其工作团队需要研究的问题之一。
国企监事会从“特派”到“外派”
肖福泉副局长指出，目前国有及国有控股的上市公司938家，其中有中央企业（不包括金融和保险）307家，由国务院国资委直接履行出资人职责的250家，直接持股上市企业307家。这307家资产总额、营业收入、利润收入占到所有中央企业49%、72%、55%。上市、重组是中国国有企业改革的重要方向。
由此可见，国有企业及国有控股的上市公司占据了上市公司总数的半壁江山。对上市国企的风险控制关乎国资的增值保值，更关乎国民的利益。对于能起到监督作用的上市国企监事会，还存在着诸多问题亟待完善。
根据万国华教授的研究，1998年之前国企行使监事职能的是国务院稽查特派员，这属于高级别的行政特设机构。1998年至2002年修改为外派监事会制度，2002年又对外派监事会制度进行了改善，行使至今。
而2008年之后，国有企业要整体上市。国企整体上市面临着法人主体缺位的问题，于是通常的做法是成立集团壳公司，由它持有公司股份，做大股东。已经实现主业整体改制上市的公司有葛洲坝（600068）、中国中铁（601390）、中国铁建（601186）、中国南车（601766）等。
而除了由集团壳公司做上市国企大股东的做法，接下来又出现了上海、深圳等地方国资委直接出资的形式，上港集团（600018）就是以此方式完成整体改制的上市国企。毕竟国资委直接出资是最短的委托代理链条，委托代理成本最低。于是，上港集团的大股东是上海市国资委，大股东主体发生了变化。如此一来，监事会又由谁来派呢？毕竟上市后国资委不是唯一的股东。这是否意味着整体改制或整体上市后，出资人监督机制会发生重大改变。
国有企业的外派监事会是行政性质的，是公法的主体。而非国企的一般上市公司的监事会和监事都是民商法的主体或者是公司法的主体。
只对单一股东负责
国有企业监事会成立和任命的法律依据是国有企业监事会暂行条例、国有企业资产法和行政法。一般公司的监事会依据的是公司法，上市公司还有证券法等等。这两种法的依据下，其选人机制不一样，国有企业监事会的选人机制是行政性的，是任命制。一般公司的监事会，尤其是上市公司的监事会是采用选举制，这两种机制完全不同。
理论上，国企外派监事会只能或者仅代表国家单一出资人的利益，尽管监管手段多样，但重点关注的只能是国有资产的增值保值。而普通上市公司的监事会是所有股东选举出来的，必然要代表全部股东的利益。
如果国有企业要整体上市，如果国资委要直接持股，那么这些外派监事会或监事进入上市公司以后，其权责利与上市公司经营管理可能发生不能对接的情况。
解决这种情况，万国华教授认为可以从三个方面进行思考。
首先，外派监事会和监事的名称、地位、性质、职能必须重构。按照原来国企的外派监事制度，与现行的公司法是有冲突的，公司法要求公司监事会由全体股东选举产生。
其次就是监事和监事会需要转变观念。以前国有企业的监事会都是由副部级官员担任的，现在已经变更为副处级官员担任。国企一旦由国资委直接持股上市后，股东就变得多元了。上市公司监事会要适应公司的运行环境和运行机制，作为外派的监事需要从行政角色转变为企业管理经营角色，监事的身份和理念也需要转变。
第三，风险防范和重构应该平衡各方的利益。目前上市公司的监督机制就是两套的，一个是一般上市公司按照公司法、证券法设立并运行的监事会；另一个就是国企上市公司根据国有企业监事会暂行条例等形成的外派监事会。
国企上市公司的外派监事制度在集团公司以壳公司持股上市公司的情况下，还都是有法可依的。但如果中间一层集团公司拿掉后，国资委作为持股代表直接出资上市公司，则外派监事制度会找不到法律依据。对于国资委直接出资上市公司情况下的国企监事会，将是需要重构的。
融合之路需探讨
对于上市国企监事会面临的问题，国资委政策法规局肖福泉副局长表示：“我在国资委法规局工作了大概7年时间，工作重心主要有两个层面，一个是中国国有企业立法方面，另一个是推进中国国有企业的法治建设，特别是推进中央企业建立法律风险防范机制。”
肖副局长表示，其工作团队在接下来的工作中需要研究两个问题，一个是关于国有企业监事会制度走向何方；另一个则是中央企业整体上市，国资委直接持股的问题。
万国华则表示，如果要继续推进国资委直接持股的实践，可能需要国资委的法律地位和功能重新定位。国资委应适时退出政府公共管理，专事出资人的股东权管理。国资委要实时演变成具有完善治理结构的特殊团体法人。
在我国企业制度不断完善的背景下，国有企业整体上市中，企业出资人如何进行监督是需要解决的问题，这关系到我国国有资产经营的安全与效率。国企出资人监督机制的改革势在必行，毕竟目前两种不同法律性质的监事会衔接存在困难。
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