杨伟民：除霾要先除思想和体制上的雾霾
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民
12日1日消息，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在第八届新浪金麒麟论坛上表示，思想上的雾霾不除，体制上的雾霾就很难根除，空气当中的雾霾更难根除。所以要树立绿色发展理念。
他指出，北京现在的开发强度已经很高，其中6400平方公里的平原面积有一半已经变成了建设用地。带来人口集中，超出了北京水土资源当地承载能力和环境容量，还不得不进行限行、限购等等。要根治这些城市病，第一要不限制人口的流动，第二不过度干预资源配置，这样就会起到缩小地区间人均GDP和人均收入差距的作用。第三促进财政公平，缩小地区之间基础设施和公共服务差距的作用。
以下为演讲实录：
杨伟民：各位朋友，各位嘉宾，大家上午好！非常高兴能够参加2015新浪金麒麟论坛，畅谈“十三五”蓝图与变革，所以我还是想介绍一下“十三五”的一些内容。今天想就“十三五”建议当中绿色发展的内容谈一点认识，或者叫体会，或者叫解读都可以。
题目是“树立绿色发展理念，促进人与自然和谐共生”，我觉得这个题目还是有一定针对性的，刚才曹总讲今天早上大家最关心的事，我们主持人讲户外的雾霾。过去我们搞生态文明改革总体方案的时候我讲过一句，我说如果思想上的雾霾不除，体制上的雾霾就很难根除，空气当中的雾霾更难根除，所以我还是就绿色发展的理念谈一些认识和看法。
另外在大西洋那边的巴黎，正在举行气侯变化峰会，习主席在那里也讲绿色发展理念，所以我今天也在这儿谈一谈。
《建议》当中有五大理念，这个大家都知道，其中绿色发展的理念，我觉得它既是针对当前问题提出的，就像窗外的雾霾，同时它也是关系当前及今后五年发展是否健康。就是刚才讲供给侧改革，绿色发展实际上是供给侧改革中的一个重点，怎么让我们的供给更加绿色，这是我们需要解决的一个重大的问题。同时不仅仅如此，它关系着中华民族的永续发展，关系着国家的可持续发展，实际上也在相当程度上关系着全球的生态安全，我们要为全球生态安全做出贡献。
所以我觉得《建议》当中提出的绿色发展理念，也是在寻求更长远的后工业文明时代，也就是生态文明时代的一个发展之路的问题，非常长远。所以我谈四个观点：
第一，生态产品丰富了发展内涵。
《建议》当中明确提出，为人民提供更多优质生态产品，这是一个重大的战略任务。为什么要提这样一个任务？这是在党的“十八大”报告的基础上，再次强化了生态产品这样一个概念。为什么？我觉得当代中国好像什么都不缺了，很多产品都过剩了，不少农产品(16.97, -0.42, -2.42%)过剩，煤炭过剩，钢铁过剩，但是我们缺什么？我们全面建成小康社会就群体的角度来讲，当然最短的短板是农村贫困人口，前几天中央召开了“中央扶贫工作会议”，要解决到2020年一个不剩，全部解决这些人的脱贫问题。
如果要就领域来讲，就我们的五位一体，经济、政治、文化、生态、社会来讲，我们现在最缺的可能是生态产品，这是我们当代中国最短缺的东西。如果要补齐生态短板这块，就要树立发展生态产品就是发展力的理念，生产农产品、工业品和服务产品的过程以前我们是这样定义，生活这些产品所增加的附加值就被统计成了GDP，这是我们的增长。我们把生产的目的定义成为满足人民日益增长的物质和文化需要，这里没有生态。
其实人的需求除了对农产品、工业品、服务产品的需求以外，也包括对清新的空气，清洁的水源，舒适的环境，宜人的气侯等一系列生态产品的需求。产品可以从生产角度定义，当然我们过去主要是从这种角度定义的，也可以而且应该从需求的角度来进行定义。
从需求的角度看，我刚才说的清新的空气，清洁的水源，舒适的环境，宜人的气侯具有产品的性质，因为它能满足我们的需要。建议当中提出一个重要的思想，就是坚持以人民为中心的发展思想，人民现在需要什么？需要生态产品。
所以按照这样一个思想，既然人民需要生态产品，就应该把提供更多优质生态产品作为发展的重大战略任务，这就是它前面的思想和后面的任务之间的逻辑。而不仅仅是传统的发展观，把发展仅仅定义成为生产农产品、工业品和服务产品的过程，我想大家都知道总书记讲过一句话，叫绿水青山就是金山银山，这个道理也就在这里。
生产生态产品也是需要“耕地”的，也就是需要生产资料，生态产品的“耕地”就是生态空间。现在北京雾霾这么严重，其中《建议》当中提出一句话，要增加京津冀地区的生态空间，相对可以吸附一些污染物。森林、草原、湿地、河流、湖泊、海洋都是生态空间，要退耕还林、还草，实际上就是要纠正过去功能错位和产品错位，退的是什么东西呢？退的是耕、牧、养，这些错误的功能，减少的是农产品。要还的是林、草、水等正确的功能，也就是说要增加生态环境。
建立生产生态产品就是发展，它的理论意义和实践意义在于：
1.有利于在思想深处树立人与自然平等、和谐共生的理念。在人与自然的关系上，人类与自然是平等的，人类不是自然的奴仆，同样人类也不是自然的上帝，所以在开发和利用自然当中，人类不能凌驾于自然之上，太韧性，想怎么干就怎么干。人类的行为要符合自然方向。
2.有利于生态功能区的发展权的问题。发展的内容不一样，它们不是发展农产品、工业品，而是通过保护修复自然生态来提供生态产品。所以说在这个意义上讲，过去的狩猎是发展，今天的守猎也是发展。过去的砍树是发展，增加林业的价值，今天的护林也是发展。过去的放牧是发展，今天的禁牧也是发展。
3.有利于解决生态补偿的理论依据问题。生态产品也是有价值的，因而也是可以卖的，只是由于技术上无法切割或者计量每位生产者贡献的大小，和每位生产者晓菲多少，所以只能采取政府购买，也就是我们说的生态补偿这种方式来进行消化，所以所谓的生态补偿本质上是，政府代表生态产品的消费者来购买生态功能区来提供的生态产品。
第二，中国美丽丰富了现代化的内涵。
《建议》提出国家富强，中国美丽，民富国彊是中华民族一直以来追求的一个理想目标，提出的在本世纪中叶实现现代化，这是富强民主和谐的现代化，其中富强是针对经济发展和人民生活而言的。改革开放之前，我觉得我们在处理国强与民富这两者关系上是有偏差的，国强而民不富。
也就是说经济发展没有很好的体现在人民生活的改善上，但是改革开放以后，我们比较好的处理了民富与国强的关系，民富与国强同步发展和进步。特别是最近五年，大家知道居民收入增长幅度已经超过了经济增长的速度，但是我们没有认识到并处理好民富国强这两件事，与中国美丽的关系。
我们的国力在日益强大，人民在日益富裕，但我们的家园好像越来越不美了。空气不那么清新了，地表和地下的水不那么清洁了，土壤也不那么肥沃，甚至有些变成有害的土地了。不少的秀美山川也被啃的千疮百孔。我们提供农产品、服务产品的能力在迅速的增强，而提供生态产品，特别是优质生态产品的能力却在减弱，所以《建议》提出要提供更多的优质生态产品。
所以这种情况下的民富国强不应该是我们追求的理想，家园被破坏掉的民富国强不应该追求这样的现象，而且协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽，在今后的发展当中必须妥善的处理好人民富裕、国家富强与中国美丽之间的关系。
基于这样一个理性思考，《建议》高度重视绿色发展的内容，形成了六个绿色发展领域，力求绿色发展转型，就是供给侧重要的改革任务，这是我要说的第二个问题。
第三，主体功能区丰富了区域协调发展的内涵。
这个和绿色发展的关联非常紧密，国土空间开发保护基础作用要突出，主体功能区不是一个新词，“十一五”建议就提出来了，五年前国务院审议批准了全国主体功能区的规划。但是这个规划实施效果并不理想，所以针对这样的问题，建议专门用一章来讲加快主体功能区建设的问题。“十一五”规划建议对主体功能区用了89个字，“十二五”规划用了269个字，“十三五”规划用了413个字，可见越来越重视主体功能区这件事。为什么呢？我觉得一个是理念的作用，第二个是问题逼的。
在有些地方不让主体功能区发展已经尝到了苦果，首先我们要知道什么是区域协调，区分区域开发战略和空间发展战略。长期以来人们把区域协调看作是地区间或者区域间GDP的均衡，没有看到区域协调另外两个含义，一个是经济与人口均衡的问题，还有一个就是经济、人口与自然环境之间的均衡问题。比如说我们提出西部开发、东北振兴、中部崛起这样的战略，起到了明显成效，但是这些战略总体上是经济开发的战略，不是一种空间发展的战略，经济开发战略和空间发展战略是不一样的。
经济开发战略目的主要是促进经济均衡，缩小地区间GDP总量的差距。而空间发展战略就是我们所说的主体功能区的战略，既考虑了区域间经济总量的均衡，也考虑了经济与人口的均衡，特别是考虑了经济和人口与自然环境之间的均衡，后者的均衡是特别重要的。比如说《建议》要求有序疏解北京非首都功能，推进京津冀协同发展，这就是一个空间发展战略的一种考虑和实践。而之所以不得不疏解北京非首都功能，就是因为过去没有按照主体功能区的思路来进行开发建设，导致经济与人口在一定程度上出现失衡，特别是经济人口与自然环境出现了失衡，出现了严重的城市病。
北京现在的开发强度已经很高，其中6400平方公里的平原面积有一半已经变成了水泥板，也就是成了建设用地。特别是中心城区集聚功能，带来人口集中，超出了北京水土资源当地承载能力和环境容量，所以不得不超载地下水，也不得不从汉江调水过来，还不得不进行限行、限购等等。
当然出现城市病的不仅是北京，其中其他一些优化开发区域，特别是其中的特大城市、超大城市，如果不吸取教训，仍然为了增加自身的GDP，什么产业，什么功能都要要，那人口必然会集聚过来，水泥板的面积就会越来越大，污染物也会过来，汽车也会过来，当地水资源不够了，就要让国家帮着进行调水等等，城市病就会越来越重。
所以《建议》提出来京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域要防治城市病，针对性特别强，要求这些地区逐年减少建设用地的增量。《建议》也指出了优化开发，另一方面有两条
第一个是发展若干大城市群。我国有13多亿人口实现城镇化，仅靠目前的三大城市群不够。东北地区、中原地区、长江地区、成渝地区各有一亿多人口，可以形成相对完整的产业体系和大市场，日本也就是一亿人口。
第二个发展一批中心城市。这也是《建议》明确提出的任务，我国既然有13多亿人口，就不能把为全国服务的功能都集中在一两个城市，今后需要若干个像北京这样的城市，既在某些功能上服务全国，北京的很多功能是服务全国的，又作为城市群的核心城市，带动区域发展，我们需要一批这样的中心城市。当然这个事要做好顶层的规划设计，中心城区与其他的中小城市要进行产业的分工，错位的发展。
这里因为涉及到区域协调，我还想对欠发达地区这个概念谈点看法。这个概念是我们从国外的欠发达国家借用过来的，欠发达对于一个国家是适用的，但是对于国家内部可能不一定科学，一些西部地区、东部地区经济总量稍微少一点的市县，总是说自己是欠发达地区，所以国家应该给支持，在国家的支持下通过经济开发，缩小和所谓的发达地区，GDP总量多的地区缩小差距，而往往会设计一些不符合实际的，过快的增长目标。包括投资的指标，再层层的分解，级级加码，搞招商引资、产业园区等等。
如果全国少数市县这么做，应该问题不太大，对全国没有大碍。但是全国相当多的市县都是这套逻辑来推动发展，最终的结果就是现在我们看到的情形，就是全国性的产能过剩、园区过剩，新城、新区过剩，房地产过剩。
在各地区，特别是市县这样的空间尺度，我觉得不存在发达与不发达的地区，因为各自承担的主体功能不一样。只不过在现在的核算体系下，存在总量的差距，这是必然的。目前人均GDP最高的省级地区已经从过去的13倍缩短到目前的4倍左右，取得了明显的成效。当然今后我们还要继续缩小差距，但主要不是缩小GDP总量和增长速度的差距，应该缩小的是人均GDP，居民收入、基础设施、公共服务的差距，最终缩小地区之间人民生活水平的差距，这是我们要追求的终极目标。
当然，要做好这件事，政府要三管齐下。第一不限制人口的流动，第二不过度干预资源配置，这样就会起到缩小地区间人均GDP和人均收入差距的作用。第三公平财政，缩小地区之间基础设施和公共服务差距的作用，这三者合力，最后缩小的是各地区之间人民生活水平的差距，这是我说的第三个观点。
第四，空间治理体系丰富了国家治理体系的内涵。
《建议》提出以市县行政区为单元，空间规划、用途管制、差异化、绩效考核等构成的空间治理体系，这是一种新的说法。这是全新的制度性安排，也是主体功能区真正落地不可或缺的治理方式。
我们现在没有确立一种空间均衡的原则，所以空间治理是缺位的，对经济、人口、资源、环境的调控和治理，往往是按照行业、产业、领域来进行的，落到一个具体空间的时候，可能不匹配、不衔接，甚至相互冲突。
比如说很多地区在推动发展的时候，它只要GDP，要产业，要项目，要建设用地，但是他不要人，户口转过来是不行的。同时不管水够不够，不管环境容量有多大，不考虑垃圾最后往哪里填埋等等，结果出现的就是人地失衡，人口经济失衡，经济资源失衡，人口与环境失衡。在全国范围内一刀切的鼓励，或者限制某个产业发展这样一种产业政策，也不尽合理。
比如说在全国鼓励的某个产业，落到具体的空间应该是限制的，全国可能是鼓励的。还有生态保护和环境治理是按照土地、水、森林、草原、湿地、海洋这些资源种类进行分割的，缺乏对一定空间的统筹保护，缺乏对污染物跨地区和流域性的污染物防治的联动，所以建立空间规划，空间治理体系就是要解决这些问题。
大家都知道，推动国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总的目标。实现这个总的目标，一个方面我们要继续加强纵向的改革，比如说去完善某一方面的法律、规划、政策，另一方面要加强横向空间的治理。当然这是一个长期的任务，从目前的治理能力出发，可以先在市县层面进行探索，《建议》提出以市县为行政单元，这个单元进行空间控制比较容易一些。
目前国家正在推进的比如说空间对外体制改革试点，编制自然资源负债表试点，领导资源资产离任审计试点，包括生态环境损害，责任追究办法等等，其实都是为建立空间治理体系进行实验，来积累经验。空间治理的基础是空间规划，我国规划很多，但定位不太清楚，相互重叠，不深不细，缺乏操作性、依据性，带来不少规划失败。所以《建议》提出以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进多规合一，就是为了要解决我上面说的那些问题，使空间规划真正起到空间开发的依据和空间治理的依据这样一些作用。
所以今后要统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划，一张蓝图，市县空间规划今后方向是要统一土地分类标准，因为各部门的土地分类标准不一样，根据主体功能定位和省级空间规划的要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点开发边界，特别是耕地、林地、草原、河流、湖泊的保护边界。
“十三五”规划内容非常多，五大理念，我今天主要是就绿色发展理念背后的一些思想和逻辑做了一些介绍，可能是显得比较虚。但是我前面讲了，思想上的雾霾不除，我们空气当中的雾霾是不可能根除的，所以我们还是要树立绿色发展理念，认识到我们过去哪些事是对的，哪些事是错的，今后才能改正。
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