王琳：以立法草案公开撬动立法民主化

十一届全国人大常委会第二十三次会议在10月24日审议了民事诉讼法修正案草案。据称，草案拟为公益诉讼松绑，“有关机关、社会团体”将被允许作为公益诉讼的原告向人民法院提起诉讼。

　　这一报道引发了舆论热议。但由于没有更多的信息来源，记者和评论员都陷入了猜谜的游戏。除了那个中国最难寻找的“有关机关”之外，社会团体也被多重解读。尤其是使用“社会团体”这一传统称谓，而非“社会组织”这一宽泛定义，让舆论担心正在兴起的NGO和NPO事实上已被草案排斥在公益诉讼原告主体之外。

　　正是由于立法信息公开的欠缺，给舆论平添了这许多猜疑，立法博弈也因此无法正常展开。两个月前的刑事诉讼法修正草案，也经历了先由学者暴料引发热议，再在舆论的千呼万唤之下立法机关终于公开草案的过程。笔者曾在8月26日的《经济观察报》上呼吁“刑诉法再修订应搭建公开博弈平台”。这里的“平台”当然不只是给刑诉法修订使用的，而是应适用于所有的人大立法。具体而言，从立法规划到草案起草，再到首次送审和最终的审议通过，都应公开。不但应公开立法进程，也应及时公布送审草案和草案的修改情况。

　　草案既关乎公共利益，又是立法博弈的前提，完全没必要放在暗箱中藏着掖着。法律是妥协的艺术，是多数民意的体现。《立法法》第5条也明确规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”而如何保障公民参与立法，正是立法机关无可回避的责任。

　　囿于法律条文的局限，宪法和立法法在民主立法上仅仅规定了一些原则。所谓“保障人民通过多种途径参与立法活动”，还需要立法机关制定相应的细则来加以践行。没有制度保障而空有原则性规定，“多种途径”在多年后也只能是“没有途径”。

　　在不公开立法草案几成惯例的时代，公民无法及时参与到立法程序中来，对立法也不感兴趣，进而导致对已通过的立法缺乏认同感。当立法机关都消极对待宪法和法律的执行，又如何能期待政府、法人和公民个人主动守法？

　　列宁曾言，“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”暗箱操作的“草案”或“小圈子公开的草案”相对于“民主立法”这个字眼而言，也显得“可笑”。

　　应当承认，最近几年来，立法机关在吸纳民众参与立法上，门开启得越来越大。早在2008年4月，全国人大常委会委员长会议就决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，一般都予以公开，并向社会广泛征求意见。根据这一决定，全国人大常委会办公厅于当年的4月20日向社会全文公布了食品安全法草案。

　　全国人大常委会委员长会议决定立法草案一般公开，无疑大大强化了立法民主，便利了立法博弈。事实上，近年来凡立法机关公布草案并公开征集意见，总能得到社会的积极响应和参与。当然，立法博弈的深入也意味着需要更多的立法资源来收集、平衡和吸纳民意。它在客观上增加了立法机关的工作量，也事实上增添了草案获得通过的难度。社会阶层的细分，决定了不同利益主体之间必然对立法有不同的期待。这些利益冲突需要在立法阶段及时发现和化解，这其实是最小成本的冲突解决方式。等到法律出台后，因未参与立法而对新法不认同，直接引发抗法或消极违法，那将付出更大的代价。

　　在民事诉讼法修订草案引发舆论关注的同时，行政诉讼法的修订工作也在同时进行。草案“一般公开”就应该以公开为原则。三大诉讼法的修订，均不涉及国家机密，立法机关理应主动公开。不要非得等到媒体在草案公开上捅一下，才被迫动一下。因信息公不开而导致的舆论揣测，事实上浪费了宝贵的社会资源，延迟了立法博弈的进行，也加剧了不同利益群体之间的互不信任。早公开，早受益。期待草案公开能实现真正的制度化。笔者真不愿在两个月后还要撰写一篇呼吁公开行政诉讼法修正草案的文章。

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